【城市更新】深圳城市更新之搬迁补偿安置系列研究
2017-09-19 22:30
一、搬迁补偿安置的定义及作用
搬迁补偿安置是拆除重建类城市更新项目实施过程中的重要环节，主要指项目意向实施主体（以下简称搬迁人）按照统一的搬迁补偿安置标准与拆除范围内建筑物及其附属物（以下简称被搬迁物业）的权利主体（以下简称被搬迁人）签署搬迁补偿安置协议，按照协议约定对被搬迁物业进行拆除并以货币或回迁物业方式向被搬迁人进行补偿的过程。搬迁补偿安置在城市更新项目中扮演着重要的角色，其作用主要体现为：
1、搬迁人通过签署搬迁补偿安置协议形成单一主体，可以向区城市更新职能部门申请并取得项目的实施主体资格。
2、搬迁人通过搬迁补偿安置拆除项目范围内旧建筑物、注销原产权证、形成空地，并通过协议出让方式取得项目土地使用权实施开发建设。
3、被搬迁人通过搬迁补偿安置可以直接获得较为可观的货币或者回迁物业补偿。
二、搬迁补偿安置的启动条件
搬迁谈判是搬迁补偿安置工作中的核心环节，启动搬迁谈判即意味着搬迁补偿安置工作的全面启动，同时也代表了搬迁人与被搬迁人之间的利益博弈正式展开，全面启动搬迁补偿安置工作应满足以下条件：
（一）项目已列入城市更新单元计划
项目列入城市更新单元计划后，方可按照城市更新相关政策实施后续土地及建筑物信息核查、专项规划申报、实施主体确认及用地手续办理等相关工作，因此，列入城市更新单元计划不仅是城市更新项目实施的前提，同时也是启动搬迁补偿安置工作的必要条件。
（二）项目已取得专项规划批复
专项规划批复确定的经济技术指标是搬迁人进行项目经济测算及制定搬迁补偿安置标准的重要数据，因此一般将取得专项规划批复作为搬迁补偿安置的启动条件。提醒注意的是，实践中搬迁人基于项目实施进度的考虑，通常在未取得专项规划批复前即开展搬迁补偿安置相关工作，但为满足项目整体的经济测算及开发运营需要，搬迁补偿安置标准应结合专项规划批复作最终确定。
（三）前期准备已基本完成
只有搬迁补偿的范围及谈判对象得以确定后，正式启动搬迁补偿安置才有的放矢，因此需要先通过前期准备对被搬迁物业的现状情况及被搬迁人的身份等进行权属确认。
三、搬迁补偿安置的基本流程
搬迁补偿安置几乎贯穿于城市更新项目的始终，其实施流程大体可分为前期准备、搬迁谈判及补偿安置三大阶段，具体又细化为摸底调查、权属确认、文本制定、协议签署、搬迁补偿及回迁选房六大步骤，详见图1搬迁补偿安置流程图。
图1 搬迁补偿安置流程图
在正式启动搬迁谈判工作前，为更好计划、开展后续工作，搬迁人通常会先行开展摸底调查。在实践中，根据城市更新项目专项规划编制及申报审批的进度安排，摸底调查工作可结合土地及建筑物信息核查工作同步开展。
1、开展调查
搬迁人通常采用走访、问卷等方式开展调查工作，必要时还可聘请第三方专业机构协助调查，调查的主要范围包括但不限于：
（1）土地及建筑物现状：包括永久性建筑及其附属物、临时性建筑、烂尾楼、祖屋、宗祠、文物、空地等。
（2）权利主体基本情况：包括境内或境外主体身份、原村民股东或外来业主身份、家庭结构、享有的物业规模等。
（3）权利主体基本诉求：包括货币补偿标准、回迁房拆赔比、基础配套、规划方向、未来回迁物业选房方案等。
（4）市场行情：包括项目周边房地产市场交易行情、同类城市更新项目搬迁补偿安置的一般标准等。
（5）决策、备案程序：项目拆除范围内涉及集体物业的，还需了解股份合作公司章程及所属辖区、街道关于集体资产处置的相关规定及要求，具体包括了解集体资产处置的决策程序及备案程序等。
2、统计调查结果
搬迁人应及时对调查了解到的情况及数据进行统计，形成专门的数据库并实时进行更新，该数据库可为后续搬迁补偿安置工作提供基础数据支持。
（二）权属确认
完成摸底调查后，搬迁人需进一步开展测绘查丈及确权工作，对被搬迁物业的现状情况及被搬迁人的身份等进行权属确认。
1、测绘查丈
测绘查丈是指搬迁人委托具备测绘资质的机构按照统一的测绘技术规范及标准对被搬迁物业现状情况进行测绘查丈，最终形成测绘报告的过程。测绘报告记载的被搬迁物业建筑面积，结合房地产权利证书上记载的建筑面积，共同构成确定被搬迁物业中可获得补偿的永久性建筑物建筑面积的重要基础，测绘查丈的一般流程详见图2测绘查丈流程图。
图2测绘查丈流程图
2、确权
确权是指搬迁人通过查询被搬迁物业权属登记信息、收集权属证明文件等方式对被搬迁人身份及其与被搬迁物业权属关系进行确认的过程。经确认的被搬迁物业权利主体即为被搬迁人，同时也是搬迁谈判的对象及搬迁补偿安置协议的签署主体，确权的主要流程详见图3确权流程图。
图3确权流程图
开展确权工作时，应注意如下几个方面：
（1）确权的依据
被搬迁人提供的权属证明文件系确权的主要依据，包括但不限于：
a. 土地来源证明文件，包括房地产权属证书、租赁法律文件等；
b. 房屋来源证明文件，包括房地产权属证书、转让法律文件、合作建房法律文件等；
c. 按照历史遗留违建相关规定进行申报的证明文件，包括申请回执、意见书及其他认定文件等；
d. 原村民住宅建设申报文件，包括《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及《居民（私人）兴建住宅用地批准通知书》等；
e. 其他与取得被搬迁物业权属有关的证明材料。
（2）确权的内容
被搬迁人提供的权属证明文件中载明的权属信息系确权的主要内容，包括但不限于：
a. 被搬迁人基本信息；
b. 建筑物及土地基本情况；
c. 租赁情况及实际使用主体基本信息；
d. 他项权基本情况；
e. 其他需要重点关注的权属信息。
（3）确权的方式
由于城市更新项目中被搬迁物业的权属性质较为复杂，一般情况下根据被搬迁物业是否已办理产权登记通过以下方式进行确权：
a. 已办理产权登记的，即指取得房地产权属证书的被搬迁物业，需到深圳市房地产登记查询点（即深圳市市级、区级不动产登记中心）查询产权登记清单、抵押登记清单、查封登记清单等，以核实登记权利主体与申报权利主体是否一致，并以登记权利主体认定为被搬迁物业的权利主体即被搬迁人。此外还需关注被搬迁物业是否存在协议转让、司法纠纷等情形，并做个案处理。
b. 未办理产权登记的，即指未取得房地产权属证书的被搬迁物业，此类物业的确权工作较为复杂，其中深圳市宝安区、龙岗区及坪山新区已经提出了较为明确的认定方式，基本原则为由被搬迁物业所属土地的权利人、原农村集体经济组织继受单位、社区工作站、街道办等相关主体出具经公示的权属确认文件。在实践中，因权属认定标准的不统一及流程的不明晰导致相关主体在出具权属证明文件时较为谨慎，且存在较多个性化问题难以解决，对于未办理产权登记的被搬迁物业确权规程目前仍在探索当中。
（4）确权结果的公示
结合上述确权情况整理、编制权属信息一览表后，搬迁人在项目拆除范围内、深圳特区报或者深圳商报等公示平台对确权结果进行一定时限公示（建议15~20日），由于现有法规规定及政策要求未对公示方式提出明确限制，相关工作应由搬迁人结合城市更新职能部门意见具体开展。
公示期内，如相关主体提出权属异议，搬迁人需就相关问题进行个案处理，以免相关权属纠纷影响后续搬迁补偿安置协议的签署。搬迁人根据处理情况进一步完善权属信息并公告。
（三）文本制定
1、搬迁补偿安置标准编制
搬迁补偿安置标准是指导搬迁补偿安置谈判的直接依据，由于现有法规规定及政策要求均未对搬迁补偿安置标准制定提出明确限制，在实践中，由搬迁人自行开展标准制定工作，通常在更新单元规划批准前完成。
2、搬迁补偿安置协议等示范文本编制
搬迁补偿安置协议等文本是约定搬迁人与被搬迁人双方权利义务及指导搬迁补偿安置工作具体实施的重要法律文件，在实践中，结合项目实施进度的考虑，搬迁人通常同时开展搬迁补偿安置标准及搬迁补偿安置协议等示范文本的编制工作。搬迁补偿安置协议及相关配套文件的示范文本主要包括：
（1）搬迁补偿安置协议；
（2）搬迁通知；
（3）被搬迁物业移交确认书；
（4）房地产权益由搬迁人承受的声明书；
（5）注销房地产权属证书委托书；
（6）回迁物业移交确认书。
3、公示
搬迁补偿安置标准及协议等示范文本编制完成后，搬迁人应在项目拆除范围内对标准及协议等示范文本进行一定时限公示（建议15~20日）。公示期内，搬迁人可组织拆除范围内部分权利主体代表召开说明会，征询意见。公示结束后，搬迁人根据反馈意见进一步完善、调整搬迁补偿安置标准及协议等示范文本。
4、决策
如拆除范围内涉及集体物业的，股份合作公司应根据相关章程规定及集体资产处置要求组织召开“三会”或股东会议等对涉及集体物业及原村民物业的搬迁补偿安置标准及协议等示范文本内容进行审议并表决通过。
5、公告
搬迁补偿安置标准及协议等示范文本经完善及相关决策程序通过后，由搬迁人在拆除范围内予以正式公告。
（四）协议签署
搬迁补偿安置协议的签署是搬迁补偿安置的核心，搬迁补偿安置标准及协议等示范文本公告后搬迁人即可着手开展签约工作。正式签约的时间由搬迁人结合前期工作的完成情况及后续工作进度安排综合考虑确定，如拆除范围内涉及权利主体较多，还可以考虑组织召开统一的签约仪式，签约工作中需注意以下事项：
1、签约前
（1）建议成立专门的签约负责团队，明确职责分工，并对签约过程中可能遇到的问题制定应急方案。
（2）应提前在拆除范围内公示签约流程，向被搬迁人发送签约通知并提醒准备签约当日需携带的相关资料，主要包括：
a. 身份证明材料原件；
b. 房地产权利证书及其他房屋来源证明资料原件；
c. 如涉及授权委托他人代为签约的，需提前确认授权代理人、办理相关授权委托公证手续，其中：
① 权利主体为无民事行为能力或限制民事行为能力的未成年人或精神病人，代理人为其监护人，应提供证明监护关系的相关证明文件，必要时可要求办理监护人公证手续；
② 权利主体为境内人士，代理人为其指定的完全民事行为能力人，应提供经境内公证机构公证的《授权委托书》；
③ 权利主体为港澳台人士，代理人为其指定的完全民事行为能力人，应提供中国司法部认可的经港澳台执业律师见证的《授权委托书》；
④ 权利主体为外籍人士，代理人为其指定的完全民事行为能力人，应提供经当地律师见证并由中国驻当地使（领）馆认证的《授权委托书》，若中国在该国没有使领馆的，由与中国有外交关系的第三国驻该国的使领馆证明，再转由中国驻第三国的使领馆证明，或由当地的爱国华侨团体证明。
d. 其他需要提供的有关资料原件。
（3）应根据前期权属确认结果制作搬迁补偿安置协议正式签约文本，实践中一般安排在正式签约前统一录入信息形成相关电子文本并打印，或在正式签约时统一打印示范文本由权利主体现场自行填写相关信息，具体方式由搬迁人结合实际情况综合考虑确定。
2、签约时
（1）现场签约时，需仔细核对签约人（被搬迁人本人或其监护人/代理人）提供的证明资料，如发现资料缺少应及时提醒补充完善后再签约，如不影响签约的可以做好记录并提醒后续补充提供。
（2）根据《深圳市城市更新办法实施细则》（以下简称《实施细则》）第四十八条规定， 搬迁补偿安置协议的签订可以由公证机构进行公证，具体是否办理公证手续由搬迁人体结合实际情况综合考虑确定。此外，搬迁人还可以邀请相关城市更新职能部门、街道办、股份合作公司（如有）等参与签约的见证。
3、签约后
（1）签约人完成协议签署后，工作人员应及时将签约人提供的证明资料及已签署的协议文本进行复核，核实无误后整理归档。
（2）根据《实施细则》第四十八条规定，搬迁人应当及时将已签订的搬迁补偿安置协议报区城市更新职能部门备案。现深圳市各区已陆续加强对搬迁补偿安置协议的备案工作，相应配套管理规定及操作指引正在逐渐完善，目前相关备案工作的时限、资料准备及相关审批流程等具体事项仍需咨询项目所属辖区城市更新职能部门确定。
（3）搬迁补偿安置协议备案后，搬迁人需将经备案的协议文本按照协议约定份数向被搬迁人进行分配。
（4）在实践中，签约工作通常不会在短时间内全部完成，对于迟迟未签约的被搬迁人，签约团队应及时了解其具体诉求并积极开展谈判工作，以促成协议的签署。
（五）搬迁安置
1、支付补偿款项
对于已经签署搬迁补偿安置协议的被搬迁人，搬迁人应按照搬迁补偿安置协议约定的期限、金额、方式等按期、足额向被搬迁人支付相关补偿款项。
提醒注意的是，搬迁人应及时向被搬迁人索取收款收据并留存，该等凭证在项目后期将作为结算项目成本的主要依据。
2、移交被搬迁物业
（1）对于已经签署搬迁补偿安置协议的被搬迁物业，搬迁人应按照搬迁补偿协议约定的时间或方式提前通知被搬迁人腾空被搬迁物业，并按照协议约定的移交标准移交，移交过程中需注意以下事项：
a. 核实被搬迁物业是否存在转让、抵押、查封及其他任何有权属争议的情形；
b. 核实被搬迁物业租赁关系是否已经解除，租金等款项是否已经结清；
c. 核实被搬迁物业是否与签约时的状态保持一致，包括房屋构件、内外装修、附属物、门、窗、防盗网、水电设施等是否存在拆除情况；
d. 核实被搬迁物业水、电、燃气、固定电话、网络、电视、物业管理等一切费用是否已经结清，相关业务是否已报停或办理完毕迁移手续；
e. 核实被搬迁物业是否已全部腾空；
f. 核实被搬迁人是否已移交被搬迁物业有关的产权证明文件原件、批复文件原件、建筑工程相关资料原件以及房地产权益由搬迁人承受的声明书。
（2）如经双方核实均无异议，按照协议约定可以签署被搬迁物业移交确认书对移交情况进行确认。
（3）根据《实施细则》第五十三条规定，办理房地产权属证书注销之前被搬迁人应向搬迁人提交被搬迁物业的房地产权属证书及注销房地产权属证书委托书，在实践中，该等授权手续可安排在被搬迁物业移交时一并办理。
3、拆除建筑物
根据2017年1月1日正式实施的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》第（二十七）条规定，城市更新项目在实施主体与区城市更新职能部门签订项目实施监管协议后方可进行建筑物拆除。对于已经正式移交的被搬迁物业，搬迁人在取得实施主体确认并签订项目实施监管协议后可以自行或聘请第三方专业机构进行拆除。拆除过程应根据相关监管要求，邀请区政府、街道、社区、股份合作公司（如有）及被搬迁人等相关主体进行监督及见证。
4、产权注销登记
根据《实施细则》第五十三条规定，搬迁人被确认为项目实施主体并在区政府的组织和监督下完成建筑物拆除后，应当及时向区城市更新职能部门申请就建筑物拆除情况进行确认，并向房地产登记部门申请办理房地产权属证书的注销登记。申请房地产权属证书注销时应提供以下材料：
（1）申请表；
（2）申请人身份证明及委托书；
（3）房地产权属证书，没有房地产权属证书的，应当提交相应的产权证明文件及房地产权益由搬迁人承受的声明书；
（4）城市更新单元规划成果；
（5）项目实施主体确认文件；
（6）与申请注销房地产权属证书相对应的搬迁补偿安置协议；
（7）区城市更新职能部门出具的建筑物已经拆除的确认文件；
（8）法律、法规、规章及规范性文件规定的其他文件。
（六）回迁交房
1、选房
（1）搬迁人应按照搬迁补偿安置协议约定的时间及条件，提前在拆除范围内就回迁物业选房方案、选房时间等事宜进行公示并书面通知被搬迁人。
（2）搬迁人应严格按照搬迁补偿安置协议或选房通知确定的选房方案组织项目全体被搬迁人选房，并确保选房全过程公开、公正、透明。在实践中，主要的选房方式包括以下几种：
a. 先签约先选房：即按照签约先后顺序选房；
b. 先移交被搬迁物业先选房：即按照移交被搬迁物业的先后顺序选房；
c. 先签约并先移交被搬迁物业先选房：即按照签约先后顺序、移交被搬迁物业的先后顺序综合确定的顺序选房；
d. 抽签决定选房顺序：即通过抽签确定的顺序选房；
e. 按房屋类型抽签选房：即选择同一类型房屋的被搬迁人作为同一抽签组，通过抽签确定房屋。
（3）根据相关监管要求，搬迁人应邀请区政府、街道、社区、股份合作公司（如有）等相关主体对选房全过程进行监督及见证。
2、交房
（1）搬迁人应按照搬迁补偿安置协议约定的时间及条件，提前在拆除范围内就交房事宜进行公示并书面通知被搬迁人。
（2）搬迁人应确保交付物业即为被搬迁人选定的回迁物业，且符合搬迁补偿安置协议约定的交房标准。
（3）如经双方核实均无异议，按照协议约定可以签署回迁物业移交确认书对交房情况进行确认。
3、办理房地产权属证书
（1）搬迁人应按照搬迁补偿安置协议约定的时间或条件，为各被搬迁人办理回迁物业的房地产权属证书，被搬迁人应提供必要配合，包括提供相关权属登记申请材料等。
（2）有关办理房地产权属证书所需缴纳相关税费、费用，由搬迁人与被搬迁人按照搬迁补偿安置协议约定承担。
4、费用结算
如被搬迁人最终选定的回迁物业建筑面积与搬迁补偿安置协议约定的回迁建筑面积存在差异，双方应按照搬迁补偿安置协议约定的标准及方式对差异部分进行处理，如涉及费用结算的，可结合其他补偿款项支付情况统一结算，并在协议约定的期限内一次性结清。
来源 | 深圳城市更新
编辑 | 赵小北
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城市更新缺少什么，看看“老外”的就知道了
城市更新的方式主要包括三种：第一种是重建，对城市中严重衰退地区进行清除并作合理的使用；第二种重整，对城市中整体功能仍能适应需求，但出现衰退迹象的地区进行环境改善或局部拆除重建；第三种是维护，针对城市中环境状况良好的地区予以保护和维修，并适当补充必要设施以防止衰退现象发生。本文将介绍部分发达国家城市更新的经验做法，以及对我国存量用地再开发的借鉴与启示。
英国
自下而上的社区规划模式
英国是最早开始城市化的国家之一，其真正意义上的城市更新始于上世纪30年代的清除贫民窟计划。1930年，英国工党政府制定格林伍德住宅法，采用“建造独院住宅法”和“最低标准住房”相结合的办法，要求地方政府提出消除贫民窟的5年计划。在清除地段建造多层出租公寓，并在市区以外建一些独院住宅村。这一法规首次提出对清除贫民窟提供财政补助。
英国政府建立了城市开发公司（如伦敦道克兰区发展公司），隶属于环境部，由国家政府直接控制并委派官员负责，不受地方管制。其主要负责土地开发的前期准备工作，如强制收购、土地整理等，将土地出售给合适的开发商；同时培育资本市场、土地市场和住宅市场等，利用国家公共资金的投入和一些优惠政策，刺激更多的私人资金注入指定区域。
英国城市更新的初期是政府主导，政府及公共部门的拨款补助为主要资金来源。随后，政府和城市开发公司设立企业区，通过优惠政策鼓励私人投资，并把投资从富裕地区引入旧城区的开发与建设中。
1980年，英国颁布了《地方政府、规划和土地法案》，在立法上确定了城市开发公司的目的是通过有效地使用土地和建筑物，鼓励现有的和新的工商业发展，创造优美宜人的城市环境，提供住宅和社会设施以鼓励人们生活、工作在这些地区。自此，英国政府的城市更新政策也有了重大转变，逐步发展为以市场为主导、以引导私人投资为目的，最后公、私、社区三方合作，让公众参与到城市更新的过程中，变被动为主动，更快更好地推动了城市更新进程。可以说，英国的城市更新由政府操纵的“自上而下”的方式过渡到了“自下而上”的社区规划方式。
为了解决城市更新的资金问题，中央政府设立了专项基金，各地方政府与其他公共部门、私有部门、当地社区及志愿组织等联合组成的地方伙伴团体进行竞争，获胜者可用所得基金发展他们通过伙伴关系共同策划的城市更新项目。
值得一提的是，英国在城市更新的过程中注重文物保护，采用整旧如旧的方法，把对历史建筑物的破坏程度降到最低。同时，配合这些建筑物的风格、特色，建造与其相适应的配套建筑，使其自然和谐地融入周围环境中。
美国
税收奖励推动更新改造
不同于英国，美国的城市更新运动是自上而下开展的。它先通过国会立法，制定全国统一的规划、政策及标准，确定更新运动的重点及联邦拨款额度。而且，由联邦统一指导和审核更新规划，并资助地方政府的具体实施。更新项目的实施更加强调地方性，充分考虑不同城市的更新需求，由地方政府来提出和确定具体的更新项目。
美国推动旧城更新改造的实施模式，主要有三种：
第一种是授权区（EZS），分别在联邦、州和地方层面上运作，将税收奖励措施作为城市更新的政策工具。
第二种是纽约“社区企业家”模式，纽约市旧城改造过程中，鼓励贫困社区所在的中小企业参与旧城改造。其目的不只是解决废弃房屋的维修与重建问题，更重要的是对贫民区进行综合治理。
第三种是新城镇内部计划。1977年的《住房和社区开发法》（卡特政府）实行了城市开发活动津贴来资助私人和公私合营的开发计划。新城镇内部计划即为其中一种，使私人开发商和投资者获得至少等同于投资在其他地方的回报。根据该法案，联邦政府还提供抵押担保，鼓励金融机构利用抵押贷款资金来资助城市开发项目。
美国城市更新的资金来源，主要是基于税收：一种是税收增值筹资（TIF），是州和地方政府使用的一种融资方式，为在特定地区吸引私人投资，促进地区再开发。税收增值筹资通过发售城市债券，筹得的资金可以用于改善公共设施，也可用于向私人开发商贷款进行划定区域的建设。城市债券通过20～30年期的地产税收入来偿还。另一种是商业改良区（BID），是基于商业利益自愿联合的地方机制，征收地方税为特定地区发展提供资金来源。BID是一种以抵押方式开展的自行征税，通常是用于划定区域物质环境的改善。
为了推进城市更新进程，1949年美国《住房法》规定，清理和防止贫民窟，促进城市用地合理化和社会正常发展。城市重建的模式是将清理贫民窟得到的土地，投放市场出售。1954年，美国对城市更新政策进行修正，提出要加强私人企业的作用、地方政府的责任、居民参与。一方面，联邦政府对用于搬迁的公共住房增加拨款；另一方面，允许将10%的政府资助用于非居住用地的重建，或者是开发后不用作居住用地，建设商贸设施、办公楼或豪华高层公寓。
荷兰
分类别更新 差异化改造
荷兰城市更新的模式主要是住房改造和工业区改造两种：
住房改造是由政府购买改造区域的大部分私有产权，进行差异化住房改造，专家和居民可参与项目改造方案的制定。对于质量和状况相对较好的地区，采取以技术和硬件改造为主的更新改造方式，目的在于节约成本、降低造价，避免因高价改造而产生高租金。对于质量和状况相对较差的地区，则采取替换重建的方式，起到改善城市衰败境况的作用。
工业区改造始于上世纪90年代末，主要围绕旧城中心区或边缘区大量废弃和退化的工业用地更新，旨在发挥这些地块在城市中的区位优势，重组和整合这些区域的功能，注重城市功能的多元化和综合开发，并且鼓励建筑师参与设计，激发城市活力。
起初，荷兰城市改造的资金主要来源于政府投资。上世纪90年代后期，因经济环境的变化，该国开始将私人资金与公共资金相结合，成立更新基金等，填补复杂问题与有限资金之间的差距。
1901年颁布的《住房法》和1993年的《社会租赁房管理法令》是荷兰城市更新的主要法律框架。它们明确提出了让社会每个群体，尤其是低收入群体获得舒适和价格合理的住房。同时，荷兰在改造中实施建立紧凑型城市的政策进行土地再开发。
法国
注重对旧城区的保护性更新
第二次世界大战以后，为了解决住房危机，法国推出了“以促进住宅建设的量”为首要目的的住宅政策。经历了1950～1980年这一辉煌时期，法国城市建设开始注意更新那些被认为已过时的大型居住区。城市更新运动主要表现为对城市衰败地区的大规模推倒重建，即重新组织和调整居住区空间结构，使其重新焕发活力。这一时期重建模式主要由政府主导，国家设立住宅改善基金，专门用于改善居民的居住条件。
在对旧城区的活化和再利用中，法国十分注重保护性更新。特别是对于历史文化悠久的城市，在保护好历史文化遗产的基础上，对建筑物进行维修，改造现有城市街区。这种模式抛弃了旧式的政策干预，以市场机制为主导，政府还会提供辅助融资的便利，如设立促进房屋产权贷款，专门用于鼓励房产主对自己传统建筑物进行改造的低息贷款。
另外，在城市土地储备方面，法国主要依靠规划协议发展区（ZAC）和延期发展区（ZAD）两种手段，处理土地空置问题。ZAC由城市制定，开发已规划开发的区域，为公共和私人开发商提供合同安排，包括土地整合、基础设施投资和其他与已定综合计划相一致的安排，并将规划和发展批准权下放到土地利用计划已获批的城市。ZAD是将土地征收权赋予国家或其他政府，用于开发或者储备土地。
为了保障城市更新的资金来源，法国公共部门完全或者部分投资城市建设、基础设施、居住、活动场所或者公共空间。例如：巴黎市政府的做法是市政府出资获得51%的股份，与私营公司合资成立一个旧城改造的专业化投资公司。政府为该公司提供信用担保，该公司从银行贷款取得主要的改造资金。另外，私人投资者在市场条件下投资大部分的城市建设活动，但是依附于公共部门的决策。
法国在城市更新方面的政策最早可追溯到19世纪末英国《工人阶级住宅法》(1890年)，要求地方政府对不符合卫生条件的旧社区房屋进行改造；1953年颁布《地产法》，对特定地域范围内土地的征收获取、设施配套、销售等方面提出了一系列要求，方便了公共机构对新建建筑物群体的选址与布局的直接干预；1958年又颁布法令，提出了优先城市化地区（ZUP）和城市更新的修建性城市规划制度。
1967年《土地指导法》的颁布，成为法国国家政府尝试与地方集体合作的转折点。该法案提出，城市基础设施的建设和有计划开发的建设过程，是这一时期城市更新的重点。1982年颁布《权力下放法》，结束了大规模建设时期。此后，1991年颁布《城市指导法》，1995年颁布《规划整治与国土开发指导法》，1999年颁布《可持续的规划整治与国土开发指导法》。2000年颁布的《社会团结与城市更新法》（SRU）标志着法国城市规划法建设步入了一个新阶段。
路径分析
从推倒式重建到渐进式更新
美国城市更新是将影响城市整体功能发挥的破旧房屋予以拆除，代之以崭新的建筑物和街区；而英国城市更新是在原有城市的基础上进行改造和修缮，使之达到可接受的程度；法国城市更新更强调对于历史文化建筑物的保护。总体来看，欧美国家城市更新的实施不仅美化了城市形象，为城市发展拓展空间，而且有效防止了城市退化现象，增强了城市中心的吸引力，还带来了一定的经济和社会效益。
从城市更新的发展来看，欧美国家都经历了从大规模的清除贫民窟运动到中心区商业复兴，再到注重整体社会经济效益的过程；也都从大规模的以开发商为主导的推倒式重建，转向小规模、分阶段、主要由社区自己组织的循序渐进式更新。
在实施主体方面，欧美国家基本都经历了从中央、地方政府为主，到政府与私人投资者合作，再到政府、私人部门和地方团体三方共同进行和控制城市更新开发的过程。过程中，政府成立相似职能的组织对城市更新授权，执行政府的财政措施，对授权区的土地、基础设施进行经营开发，实现更新改造的目标。为确保城市更新进程，欧美国家提供大量的财政补贴（如英国的城市发展基金、美国开发活动津贴等），利用资金的杠杆效应力图以较小的公共资金带动私人资金投入到城市更新中。
当然，在实施城市更新过程中，欧美国家也遇到了多种多样的问题。例如：城市更新破坏了原有的社会关系，加大基础设施建设压力，无法解决影响城市整体功能发挥的制约因素，城市建设单一化、缺乏多样性，损害社会公平，加剧城市与郊区、社会不同阶层的隔离与不平等。
经验启示
多元化改造模式多样化资金渠道
分析英国、美国、法国、意大利等不同国家的城市更新实践，笔者认为，存量用地再开发应遵循城市发展的客观规律，秉承有机更新的原则，从不同城市、不同地区发展的实际问题出发，采用保护、整治、重建、开发利用等不同途径实施。同时，将可持续发展理念贯穿于整个开发过程，实现城市由传统的物质更新向融合社会、文化、经济和物质空间为一体的全面复兴，强调更新规划的连续性及城市的继承和保护，而不仅仅是旧建筑物、旧设施的翻新或重建，也不是单纯以房地产开发为主导的经济活动。
各国不同模式的存量用地再开发，都建立了一套严格的法律政策体系，详细规定了实施的内容、目标、程序、各方的责任义务等相关内容，以法制约束和指导管理工作，确保在有各方参与和资金保障的前提下，顺利推进存量用地再开发。如日本以立法为基础明确规定了土地重划的内容、目标、程序、规划设计、资金来源以及处罚措施等；新加坡、韩国市区重建也借助完善的法律体系，解决了多种所有制下土地配置及社会分配利益等问题。在我国，有关部门根据发展形势、政策实施的效果适时作出政策调整，并对相关法律法规及时修订，以满足存量用地管理的需要，也是很有必要的。
要建立一个有效的存量用地再开发机制，政府的积极作用不可替代。在城市更新过程中，英美等国家政府既运用一些激励性政策吸引私有部门对城市更新进行投入，又维护公众利益、为社区创造条件，在三方伙伴关系中起到协调、引导、监察和调解的作用，确保社区利益不为商业利益所吞没。许多国家还设有权威部门开展重建更新等工作，包括政府专管部门、隶属于政府部门的机构（如新加坡的城市重建局）、独立于政府的机构（如英国城市开发公司），同时还有政府、私人及居民共同组成的机构。不同部门各司其职、协同配合，对需要改造的工程制定详细的调查、规划与管理策略，从而形成了良好的实施管理机制体制。
此外，各国各地资金运作方式多样，有通过政府财政支持运作的，有通过地方机构和联邦政府的补贴来筹集改造资金的，也有利用私人和社区资金包括超级基金、政府部门的资助以及各社会经济团体投资的。借鉴国外经验，我国在城市更新过程中可建立多种融资渠道，降低融资风险，从而在资金上保证重建工作顺利开展；在运作模式上，可建立多元化的重建模式，对于不同的改造对象、改造方向，在符合规划的前提下可以采取灵活的改造模式。如鼓励私营机构参与改造，也可以采取与开发商合作改造的方式或由政府自行改造，给市场提供较大的选择余地，从而缓解政府在市区重建中因人力、物力和财力压力而影响改造进程。
（作者单位：中国土地勘测规划院）
来源：中国国土资源报
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